Poder de parlamentares para definir orçamento não encontra paralelo em democracias desenvolvidas

O poder do Legislativo brasileiro em alterar o orçamento e interferir em políticas públicas sem critérios técnicos objetivos não tem paralelo em nenhuma democracia desenvolvida do mundo, e precisa ser alterado. As conclusões são do mais recente estudo da série Millenium Papers, intitulado “Emendas parlamentares e controle do orçamento pelo legislativo: uma comparação do Brasil com países da OCDE”.

De autoria do doutor em Economia e pesquisador do Insper, Marcos Mendes, o documento feito para o Instituto Millenium mostra que os parlamentares brasileiros têm o poder de alterar dez vezes mais o orçamento do que seus pares nos Estados Unidos, por exemplo. Também afirma que os argumentos dos congressistas brasileiros para aumentar seu poder na definição de despesas do orçamento - como ocorreu nos últimos anos e culminou no recente episódio que ficou conhecido como “Orçamento Secreto” - não se justifica com base na experiência internacional.

O estudo, divulgado nesta terça-feira (19), também aponta que quase um quarto dos recursos disponíveis no orçamento para livre alocação no Brasil é alterado pelos parlamentares, enquanto que nos EUA esse percentual é de apenas 2,4%. Ao todo, Mendes analisou o percentual de alteração das despesas discricionárias pelo legislativo de 30 países e constatou que, em apenas três deles, além do Brasil, os parlamentares alteram mais que 2% dessas despesas: Estados Unidos, Eslováquia e Eslovênia. “Porém, mesmo esses países estão longe do que ocorre no Brasil, em que nada menos que 24% da despesa total é alterada pelo parlamento”, afirma o autor.

Interesses políticos. Mais do que a quantidade de alterações no orçamento discricionário (o que exclui as despesas que são obrigatórias, como pagamento de pessoal) o estudo também avaliou a quantidade de emendas destinadas a projetos locais, que atendem interesses específicos dos legisladores e nem sempre seguem critérios técnicos, classificados nos EUA como projetos “pork barrel”. Neste quesito, o Brasil gasta em relação ao seu orçamento cinco vezes mais com emendas “pork barrel” do que os Estados Unidos. Em 2019, foram apresentadas 282 emendas do tipo nos EUA, e, em 2021, 285. Em relação às despesas discricionárias dos EUA, elas representaram 2,3% dos gastos.

Já no Brasil, das 6522 emendas aprovadas no Orçamento de 2022, 3.563 se enquadrariam no conceito de “pork barrel”, segundo Mendes. Essas propostas, por sua vez, representam 11,6% das despesas discricionárias do orçamento. O autor ainda pontua que, na comparação com outros países da América Latina, os parlamentares brasileiros são os que têm maior poder para fazer o microgerenciamento do gasto, isto é, dizer em qual programa ou projeto específico uma determinada parcela do orçamento será gasta. “Na América Latina, somente os parlamentos do Brasil e do Chile têm o poder de alterar o orçamento no detalhe, mexendo em rubricas abaixo do nível de classificação por programa da despesa. Sendo que, no Chile, o legislativo não pode elevar despesas nem estimativas de receitas, pode apenas diminui-los”, aponta Mendes no estudo.

Chama atenção do autor o fato de que, mesmo antes das alterações legislativas que aumentaram o poder dos parlamentares brasileiros de interferir no orçamento, o Congresso brasileiro já tinha poder de alterar em detalhes alguns gastos públicos. “Simplesmente assume-se que há uma fatia do orçamento que é entregue à decisão individual ou de grupos de parlamentares, e gasta-se o dinheiro sem qualquer preocupação com os custos e benefícios envolvidos”, segue.

Desde 2015, os parlamentares brasileiros vêm aumentando seu poder de decisão na elaboração do orçamento brasileiro. Naquele ano, foi aprovado pelo Congresso a criação de uma cota mínima obrigatória de emendas individuais (para gastos escolhidos individualmente por cada parlamentar), correspondente a 1,2% da receita corrente líquida (RCL) da União. Anteriormente, o Poder Executivo tinha a prerrogativa de executar ou não essas despesas. Com a Emenda Constitucional 86/15, acabou essa discricionariedade.

Quatro anos mais tarde, em 2019, a Emenda Constitucional 100 aumentou a dose de emendas obrigatórias, ao conferir esse status às emendas de bancadas estaduais. Agora, mais uma parcela, inicialmente correspondente a 1% da RCL e corrigida anualmente pela inflação, se tornou obrigatoriamente gasta nessas emendas. Em dezembro daquele ano foi aprovada também a Emenda Constitucional 105, que permitiu o uso de emendas individuais para transferir dinheiro diretamente para estado ou município, sem vinculação a projeto ou atividade alguma. “A transferência direta de dinheiro perde transparência e abre espaço para corrupção e manipulação política”, afirma.

Por fim, em 2020, foi criada a figura das “emendas de relator”, que deram poder ao relator do orçamento para alterar a proposta orçamentária do Poder Executivo e destinar recursos a dotações novas ou já existentes na proposta orçamentária, procedimento que se repetiu nos orçamentos para 2021 e 2022, prática que culminou no escândalo do “Orçamento Secreto”, revelado pela imprensa e por meio do qual parlamentares pediam ao relator para indicar verbas para seus redutos eleitorais sem serem identificados. “Tendo em vista as distorções e custos que emanam do atual processo de alteração do orçamento, seria recomendável rever limites e procedimentos, visando superar problemas e buscar maior alinhamento com as melhores práticas internacionais”, conclui Mendes.