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Atualmente em prazo de recebimento de emendas, aguarda votação no Senado o projeto que institui o Programa de Estímulo ao Transporte por Cabotagem (BR do Mar). O PL 4.199/2020, do Poder Executivo, foi aprovado na Câmara dos Deputados em dezembro do ano passado. O senador Nelsinho Trad (PSD-MS) foi designado relator da matéria na Casa.
Navegação de cabotagem é o transporte aquaviário feito entre portos do mesmo país. Entre as principais mudanças efetivadas pelo projeto está a liberação progressiva do uso de navios estrangeiros para esse tipo de transporte, sem a necessidade de contratar a construção de embarcações em estaleiros brasileiros. O líder do governo na Câmara, deputado Ricardo Barros (PP-PR), afirma que o projeto reduzirá o chamado “custo Brasil”.
Para o consultor do Senado Frederico Montenegro, o texto facilita a expansão das operações de cabotagem e a entrada de novos interessados nesse mercado. Segundo ele, aumenta a possibilidade de as Empresas Brasileiras de Navegação (EBN) afretarem embarcações sem a obrigatoriedade de possuírem embarcações próprias, como exigido pela legislação vigente. Montenegro ressalta que a mudança vem acompanhada de incentivos para que as EBN mantenham e aumentem a frota própria, o que contribui para um importante aspecto da navegação de cabotagem, que é a disponibilidade do serviço.
A partir da publicação da lei, as empresas poderão fretar navios por tempo ou a casco nu (vazios) para uso na navegação de cabotagem. Passado um ano da vigência da lei, poderão ser dois navios; no segundo ano de vigência, três navios; e no terceiro ano da mudança, quatro navios. Depois disso, a quantidade será livre, observadas condições de segurança definidas em regulamento.
O consultor explica que o afretamento por tempo é aquele no qual o proprietário ou o armador coloca o navio completamente equipado e em condição de navegabilidade à disposição do afretador por tempo determinado. Esse afretador assume as gestões náutica e comercial do navio mediante pagamentos durante o período do contrato. É um contrato de utilização dos serviços do navio
Já o afretamento a casco nu se caracteriza pela utilização (arrendamento) do navio, por um tempo determinado, no qual o proprietário aluga seu navio sem tripulação. O navio passa a navegar com bandeira nacional e submete-se a todas as regras trabalhistas e tributárias do país. É um contrato de utilização do navio.
O afretamento por tempo mantém todos os custos relacionados a sua operação vinculados à bandeira do seu país de origem, por isso é um afretamento mais barato se comparado ao afretamento a casco nu.
No Brasil, o marco regulatório do setor é definido principalmente pela Lei 9.432, de 1997, que dispõe sobre a ordenação do transporte aquaviário e dá outras providências. Nessa lei, merecem destaque, segundo Montenegro, os dispositivos que criam reservas de mercado para empresas brasileiras na navegação interior e na cabotagem, os que criam incentivos para as empresas brasileiras de navegação na aquisição de navios fabricados no Brasil e os que criam restrições ao afretamento de embarcações registradas no exterior.
Assim, atualmente, a navegação de cabotagem brasileira está condicionada à aquisição de embarcações, novas e usadas, pelas Empresas Brasileiras de Navegação. A definição de embarcação brasileira dá-se em função do local de sua fabricação — e não do local de registro — e a operação da marinha mercante é vinculada à construção naval.
Para incentivar a indústria naval, o setor conta com o Fundo da Marinha Mercante (FMM) que tem como principal fonte de recursos o Adicional de Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM), que incide tanto na cabotagem como na navegação de longo curso. “A indústria naval só sobrevive, há décadas, com a ajuda desses recursos”, explica o consultor.
Montenegro afirma que os motivos que levam os países a restringir a cabotagem para as suas embarcações domésticas são a proteção da indústria naval, o desenvolvimento da marinha mercante e a proteção da frota por questões de segurança nacional. Segundo ele, alguns países conseguem manter esse mercado fechado por possuírem custos operacionais competitivos ou por meio de política de subsídios.
Esse não é o caso do Brasil, diz ele. Os custos operacionais suportados pelas embarcações brasileiras são bem maiores que os das estrangeiras, principalmente custos trabalhistas e tributários (incluindo o preço do combustível). A indústria de construção naval, mesmo com todos os incentivos e proteções a ela conferidos, também não é competitiva, avalia o consultor.
— É claro que o ideal, quando se trata de navegação de cabotagem, é ter apenas embarcações nacionais operando na costa brasileira. Toda a geração de riqueza atrelada ao setor seria revertida internamente. Mas, infelizmente, esse cenário está longe de se tornar uma realidade. É preciso, portanto, buscar alternativas para promover a competição, aumentar a oferta de embarcações (ainda que estrangeiras) e permitir o crescimento do setor que, mesmo com todos os entraves, vem crescendo mais de 10% ao ano — afirma.
No entanto, adverte o consultor, a simples expansão das operações de cabotagem e a entrada de novos interessados no setor não atendem a um aspecto essencial da navegação de cabotagem: a regularidade e a disponibilidade do serviço. Qualquer desequilíbrio no mercado de fretes mundial pode levar as embarcações afretadas a tempo a atuar em outros mercados, comprometendo a cabotagem brasileira, explica ele.
Para Montenegro, o grande desafio que o BR do Mar enfrentará é aliar a redução de custos que o afretamento a tempo promove e, ao mesmo tempo, garantir que a cabotagem não fique à mercê da volatilidade do mercado. Qualquer variação na demanda e nos preços dos fretes pode retirar essas embarcações da costa brasileira. Para tentar resolver essa dificuldade, o consultor ressalta projeto cria incentivos para que as EBN tenham frota própria, garantindo assim a disponibilidade do serviço.
— Embora o custo do frete seja um fator muito importante, o que vai permitir a migração das cargas das rodovias para a navegação de cabotagem é, sem dúvida, a regularidade do serviço: o dono da carga precisa ter confiança e a certeza de que ela será entregue no porto e chegará ao seu destino final, no tempo esperado. Para isso, é preciso haver oferta constante do serviço (disponibilidade da embarcação). Caso contrário, o embarcador manterá o transporte pelas rodovias que, apesar de mais oneroso, é confiável — avalia Montenegro.
Ele explica que, para equilibrar a redução de custos (afretamento a tempo) e a regularidade do serviço, o projeto permite que a EBN constitua uma subsidiária integral estrangeira. Apesar de afretada a tempo, a operação será feita pela EBN, via subsidiária, desde que respeite as convenções internacionais sobre o trabalho marítimo.
De acordo com o consultor, embora o BR do Mar flexibilize a disponibilidade de embarcação estrangeira na costa brasileira, a indústria naval não foi esquecida no projeto. Além dos estímulos para que as EBN construam suas embarcações no país, o projeto busca ainda alternativas de incentivo à indústria naval, por meio do Fundo da Marinha Mercante (FMM), como a possibilidade de utilização dos recursos para docagem e manutenção das embarcações nos estaleiros brasileiros. Atualmente, a docagem de embarcações é realizada em outros países.
Segundo Montenegro, a docagem é um processo fundamental para aumentar a vida útil de um navio e serve para fazer reparos em defeitos mais graves, que uma simples manutenção não é capaz de resolver, tal como problemas no propulsor, eixos e leme ou até mesmo para fazer pinturas e limpeza e tratamento do casco realizado em estaleiros.
Adicionalmente, o projeto permite o acesso dos recursos do FMM para que empresas estrangeiras construam navios em estaleiros brasileiros e para a docagem de embarcações estrangeiras afretadas.
— É preciso ressaltar que o cenário atual, no qual há forte proteção a essa indústria, não é animador. Embora a lei que regula o setor seja de 1997, a indústria naval brasileira tem entregado poucas embarcações para a cabotagem brasileira — diz Montenegro.
Ele afirma que, nos últimos dez anos, de acordo com o Ministério da Infraestrutura, apenas quatro navios foram construídos, excluídas as embarcações do setor petroleiro.
— Ou seja, embora o BR do Mar permita afretamentos de embarcações estrangeiras e possa desestimular, num primeiro momento, a construção de navios nos estaleiros brasileiros, a indústria de construção naval já não vinha entregando embarcações, de toda a forma — pondera.
Os principais objetivos do BR do Mar são, segundo o texto, ampliar a oferta e melhorar a qualidade do transporte de cabotagem, incentivar a concorrência e a competitividade na prestação do serviço, ampliar a disponibilidade de frota, incentivar a formação e a capacitação de trabalhadores brasileiros e estimular o desenvolvimento da indústria naval brasileira.
A empresa que quiser participar do programa deverá cumprir requisitos como estar autorizada a operar como empresa brasileira de navegação no transporte de cargas por cabotagem e comprovar situação regular em relação aos tributos federais. Também deverá apresentar, periodicamente, informações relativas à sua operação no Brasil com relação a parâmetros criados pelo programa, como expansão, modernização e otimização das atividades e da frota operante no país e valorização do emprego e qualificação da tripulação brasileira contratada, entre outros.
O programa será monitorado e avaliado pelo Ministério da Infraestrutura, que deverá estabelecer os critérios a serem observados. Caberá ao ministro conceder à empresa interessada a habilitação no BR do Mar.
A empresa que perder a habilitação por descumprimento dos requisitos exigidos não terá direito a obter nova habilitação pelo prazo de dois anos.
O fretamento de navios estrangeiros poderá ser feito para ampliação da capacidade de transporte, substituição de embarcação semelhante em construção no Brasil, substituição de embarcação semelhante em construção no exterior, em substituição a embarcação em reparo. Nos dois últimos casos, o fretamento poderá ser feito por seis meses, prorrogáveis por até 36 meses.
Também poderá ser feito para atender exclusivamente contratos de transporte de longo prazo e para prestação de operações especiais de cabotagem pelo prazo de 36 meses, prorrogável por até 12 meses. Operações especiais são, segundo o projeto, aquelas dedicadas ao transporte em tipo, rota e mercado ainda não existentes ou consolidados na cabotagem brasileira.
Caberá ao Executivo estabelecer a quantidade máxima de embarcações fretadas.
O texto estabelece ainda que as embarcações fretadas deverão atender os requisitos estabelecidos nos tratados e nos códigos internacionais em vigor no Brasil e nas Normas da Autoridade Marítima.
Os navios fretados deverão manter tripulação brasileira equivalente a dois terços do total de trabalhadores em cada nível técnico do oficialato, incluídos os graduados ou subalternos, e em cada ramo de atividade. O comandante, o mestre de cabotagem, o chefe de máquinas e o condutor de máquinas deverão ser brasileiros.
Se não houver tripulantes brasileiros suficientes para atingir o mínimo exigido, a empresa habilitada poderá pedir à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) autorização para operar a embarcação específica com tripulação estrangeira por até 90 dias ou por uma viagem, se a duração for maior que esse prazo.
Dos tripulantes embarcados em navios habilitados no BR do Mar, não será exigido visto temporário, bastando a apresentação da carteira internacional de marítimo.
As embarcações estrangeiras devem usar a bandeira do país de origem. A bandeira do país vincula algumas obrigações legais, desde comerciais, fiscais e tributárias até trabalhistas e ambientais.
Em qualquer situação de afretamento prevista no projeto, os contratos de trabalho dos tripulantes de embarcação estrangeira afretada seguirão as normas do país à qual pertence a bandeira usada pelo navio.
As empresas operadoras deverão seguir ainda regras internacionais, como as estabelecidas pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) e também a Constituição federal, que garante direitos como 13º salário, adicional de um terço de férias, FGTS e licença-maternidade.
