Congresso aprova diretrizes para o Orçamento 2022

O Congresso Nacional aprovou nesta quinta-feira (15) o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2022. O placar na votação da Câmara foi de 278 votos a favor, 145 votos contra e 1 abstenção. No Senado, o placar ficou em 40 votos favoráveis e 33 contrários. O PLN 3/2021 segue agora para sanção presidencial.

O texto aprovado foi o substitutivo do relator da LDO, o deputado federal Juscelino Filho (DEM-MA), prevendo deficit fiscal de até R$ 177,5 bilhões e salário mínimo de R$ 1.147 para o ano que vem. A sessão foi conduzida pelo vice-presidente do Congresso, deputado Marcelo Ramos (PL-AM).

Vários deputados e senadores declararam preocupação com o déficit projetado para as contas públicas – R$ 170,47 bilhões para a União, R$ 4,42 bilhões para as estatais e R$ 2,6 bilhões para estados e municípios (embora as LDOs estaduais não integrem a LDO da União, os resultados de estados e municípios são projetados na lei federal).

O déficit projetado para 2022, equivalente a 1,9% do produto interno bruto (PIB), é menor que o de 2020, que foi de R$ 608 bilhões (10% do PIB) sob os efeitos da pandemia de covid-19, e do que o previsto para 2021, de 3,3% do PIB.

E a pandemia pode causar ainda mais impacto: o Anexo de Riscos Fiscais do PLDO 2022 anuncia que o atual estágio da crise ainda gera incerteza, impedindo a previsão de todos os seus efeitos nas finanças públicas em 2022.

Já segundo nota conjunta das consultorias de Orçamento do Senado e da Câmara, as projeções do mercado financeiro para o deficit da União giram em torno de R$ 135 bilhões, mais otimistas que a proposta do governo, possivelmente em razão de uma melhor expectativa de crescimento do PIB.

Para os consultores, os sucessivos deficits primários levarão a dívida líquida da União (a diferença entre os débitos e os valores a receber no período de um ano) a 67,1% do PIB em 2022. Já a dívida bruta (total das dívidas), pela proposta do governo, alcançará 86,7% do PIB no ano que vem.

O substitutivo incorporou como prioridades o Programa Nacional de Imunização (PNI); a agenda para a primeira infância; as despesas do Programa Casa Verde e Amarela voltadas a municípios de até 50 mil habitantes; e a ampliação da infraestrutura da rede de atendimento oncológico.

Durante a sessão, o líder do governo no Congresso, senador Eduardo Gomes (MDB-TO), comemorou a aprovação da LDO no prazo estabelecido pela Constituição.

— Aprovar a LDO dá regramento e agenda ao Orçamento nacional e significa atender a aos municípios, atender aos estados, às instituições, e dar a essas instâncias a capacidade de receber recursos públicos de todos os partidos. É importante registrar que a aprovação da LDO deste ano, no último prazo para a concessão do recesso, significa retomarmos uma certa normalidade, já que no ano passado tivemos um ano mais rigoroso da pandemia, sem o funcionamento prático da Comissão de Orçamento até o último mês — disse.

Indicadores

O PLDO 2022 estima que a inflação deste ano (IPCA, do IBGE) fique em 4,42% e desacelere em 2022, chegando a 3,5%. Entre outros usos, o IPCA é aplicado na correção do teto de gastos públicos. A proposta prevê ainda um crescimento real do PIB de 2,5% em 2022, abaixo da previsão da LDO 2021, que era de 3,2%.

Já a taxa básica de juros (Selic) é estimada em 4,7% para 2022. A LDO de 2021 estimava a Selic em 2,1% para este ano, mas atualmente ela já está em 4,25%. Quanto ao câmbio, a projeção manteve-se a mesma da LDO de 2021, com o preço do dólar em R$ 5,3 este ano, em R$ 5,1 em 2022, e em R$ 5 em 2023 e 2024.

Para o salário mínimo, atualmente em R$ 1.100, não está previsto aumento real, apenas a reposição da inflação, pelo INPC (projetado em 4,27% para este ano), como ocorreu em 2021. Ele deverá ser de R$ 1.147 em 2022 e de R$ 1.188 em 2023.

Segundo as consultorias do Congresso, esse cenário está próximo ao projetado pelo mercado para a inflação, o crescimento real do PIB e a taxa de câmbio. Com relação à Selic, a nota técnica afirma que as recentes altas já tornaram a estimativa proposta no PLN 3/2021 descolada da realidade.

Para o relator, os parâmetros do projeto do governo são conservadores. O deputado acredita que haverá um crescimento maior do PIB, aumentando a arrecadação e permitindo que haja mais recursos para o Orçamento 2022, a ser votado no fim do ano.

Esses parâmetros, no entanto, não têm força de lei, são projeções. O reajuste do salário mínimo em 2022, por exemplo, depende do IPCA de 2021, ainda não consolidado, e deve ser definido em lei específica. Os outros índices, como câmbio, por exemplo, flutuam de acordo com o momento econômico, não são fixados pela LDO.

Teto de gastos

Os consultores estimam que o PLDO 2022 permita um aumento dos gastos primários (receita menos as despesas e os juros da dívida) de R$ 106,1 bilhões, considerando a taxa de inflação dos últimos 12 meses. O Executivo poderá aumentar suas despesas em R$ 101,5 bilhões, o Judiciário em R$ 3,2 bilhões e o Legislativo, em R$ 917 milhões. O Ministério Público da União (MPU) poderá gastar até R$ 482 milhões a mais e a Defensoria Pública da União (DPU), até R$ 40 milhões.

O PLN 3/2021 dá ainda margem a um crescimento das despesas obrigatórias de R$ 20,6 bilhões. Esse aumento, no entanto, alertam os técnicos, não poderá ultrapassar o teto de gastos públicos definido na Constituição, correspondente ao gasto do ano anterior corrigido pelo IPCA. Ou seja, para aumentar ou criar gastos, outros deverão ser reduzidos. No caso do Judiciário, as despesas de realização das eleições não estão incluídas nesse limite.

Ao elaborar suas propostas de orçamento individuais, os poderes e órgãos públicos só podem colocar recursos para despesas primárias não obrigatórias depois de garantirem o atendimento das obrigatórias, mas o PLDO 2022 autoriza a compensação entre os limites de gastos individualizados dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público se houver um ato conjunto autorizando.

Regra de Ouro

Uma novidade no PLDO para 2022 é permitir que os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do MPU e da DPU incluam em suas propostas de orçamento despesas correntes primárias obrigatórias condicionadas à aprovação de crédito adicional pelo Congresso na mesma proporção do que já vem sendo feito nos últimos anos com a União.

Ou seja, o órgão poderá incluir despesas sem haver recursos previstos, que só poderão ser pagas se aprovados novos créditos, desde que essas despesas não ultrapassem 30% das despesas obrigatórias desse órgão.

Trata-se de mecanismo para contornar a chamada Regra de Ouro: prevista na Constituição, a norma proíbe o governo de fazer dívidas para pagar despesas como salários, aposentadorias, contas de luz e outros gastos da máquina pública. Quando a regra é descumprida, os gestores e o presidente da República podem ser enquadrados em crime de responsabilidade.

Assim, em 2021 esses gastos serão computados “por fora” do Orçamento e terão que ser autorizados por, no mínimo, 257 deputados e 41 senadores.

As despesas correntes primárias obrigatórias são aquelas determinadas por lei, como a obrigação de investir em saúde e educação, previstas para o ano em curso e indispensáveis à prestação dos serviços públicos. O pagamento de empréstimos e financiamentos não está incluído nas despesas primárias, que incluem os gastos com pessoal, encargos sociais, transferências para outros entes públicos e investimentos, por exemplo.

Orçamento impositivo

Em outra frente, o PLDO 2022 obriga que o Orçamento de 2022 reserve recursos específicos para as emendas de senadores e deputados, individuais e de bancadas estaduais, as chamadas emendas impositivas. O valor destinado às emendas também deve equivaler ao valor do ano anterior corrigido pelo IPCA acumulado entre julho de 2020 e junho de 2021 (estimado em 7,14%). No caso das emendas de bancada estadual, serão descontados dessa reserva os recursos destinados ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha.

No substitutivo, o relator reduziu de 90 para 45 dias o prazo para que o Executivo publique os procedimentos e o cronograma de pagamento das emendas parlamentares, e permitiu que todo o recurso a ser gasto em um ano com as obras e ações das emendas possa ser integralmente empenhado. Segundo Juscelino, a medida visa garantir que as ações não sejam paralisadas por falta de dinheiro.

Foram mantidas no texto as chamadas emendas do relator, em que o relator do Orçamento — que deverá ser enviado ao Congresso pelo governo em agosto — pode remanejar verbas de ministérios para projetos indicados por parlamentares. Trata-se do chamado ‘orçamento secreto’, que configuraria uma maneira de comprar votos no Congresso, segundo os críticos.

Despesas com pessoal e benefícios

Ao contrário do Orçamento vigente, que não prevê hipótese de aumento de remuneração de servidores públicos em 2021, o PLDO 2022 permite a concessão de aumentos e também a revisão geral anual prevista na Constituição. As atuais restrições legais da LDO 2021 e da Lei Complementar 173/2020 aos reajustes salariais no serviço público deixam de valer a partir de janeiro de 2022.

Ficam permitidos ainda a criação de cargos, funções e gratificações e o aumento de despesas com vantagens, aumentos de salário e alterações de estrutura de carreiras até os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal; a ocupação de cargos vagos desde que não decorram de aposentadoria ou morte do servidor; e a contratação de pessoal por tempo determinado para substituir servidores, desde que comprovada a disponibilidade de recursos.

Prioridades

Com relação às prioridades e metas de investimento, a proposta do governo define que 10,1% das despesas não obrigatórias deverão ser anualmente destinadas a investimentos em andamento no período de 2022 a 2024. Considerando as projeções do PLDO 2022, isso representaria, segundo as consultorias do Congresso, R$ 9,5 bilhões em 2022, R$ 8,1 bilhões em 2023 e R$ 8,0 bilhões em 2024 (a preços de 2021). O texto do governo estabelece que esse montante mínimo deve ser respeitado também na Lei Orçamentária de 2022.

No substitutivo aprovado, deputados e senadores incluíram outras prioridades: a agenda para a primeira infância; o Programa Casa Verde e Amarela em municípios de até 50 mil habitantes; o Programa Nacional de Imunização e a ampliação da infraestrutura da rede de atendimento oncológico, entre outros.  

Contingenciamento

Com relação ao contingenciamento de recursos, feito pelo Executivo quando não há dinheiro para atender todos os programas e ações listados no Orçamento, o relator proibiu que sejam reduzidos os recursos para a realização do censo pelo IBGE; a implantação de escolas em tempo integral; a expansão do acesso à internet; e os estudos da Embrapa.

O censo demográfico brasileiro é realizado a cada 10 anos e deveria ter sido feito em 2020, o que não ocorreu por causa da pandemia de covid-19. Em 2021, desta vez por falta de recursos, que foram contingenciados pelo governo federal, o IBGE também não executou o trabalho.

Transferências

O texto do governo manteve a exigência de que os contratos de gestão com organizações sociais contenham exclusivamente as despesas necessárias ao cumprimento do programa de trabalho pactuado e ao alcance das metas, excluindo a possibilidade de as entidades firmarem convênios e termos de colaboração ou de fomento, vedando, portanto, o acesso a outros recursos.

Por sua vez, o relator incluiu no projeto a garantia de liberação de recursos para obras de engenharia de até R$ 3 milhões, inclusive as decorrentes de emendas parlamentares, e liberou as transferências de recursos para municípios com até 50 mil habitantes inadimplentes com a União, hoje proibidas. Essa permissão já constava do PLDO de 2021, foi vetada pelo presidente Jair Bolsonaro, mas o Congresso derrubou o veto.

Outra mudança foi a prioridade para as transferências de recursos aos municípios com menores indicadores socioeconômicos.

Execução antecipada

A nova LDO também modifica as regras para a execução provisória do Orçamento em caso de demora na sanção, como ocorreu com o Orçamento de 2021.

Pela LDO atual são permitidos o pagamento de obrigações constitucionais e legais da União, os gastos com desastres e com o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), e a aplicação mínima em saúde, entre outras despesas.

O governo, no entanto, propõe o pagamento de novas despesas sem que o Orçamento esteja valendo, incluindo as do Orçamento de Investimento e as de conservação e recuperação de rodovias. Também poderiam ser feitas despesas de capital (investimentos, amortização do montante da dívida, transferências de capital).

A LDO ainda prevê a possibilidade de o Executivo pagar despesas reclassificadas como obrigatórias em função de emenda à Constituição ou de outras leis criadas ou modificadas após o envio ao Congresso do PLDO 2022 ou durante a execução provisória do Orçamento de 2022.

O relator modificou sensivelmente essa parte do texto, restringindo o gasto sem que haja Orçamento aprovado apenas às despesas correntes inadiáveis. Ele argumenta que o projeto do governo liberava quase todos os gastos numa situação de exceção e que é mandatório cumprir a Constituição, aguardando a aprovação do Orçamento pelo Congresso para passar a executá-lo.

Prazos

A LDO é a norma que orienta a elaboração do Orçamento da União para o ano seguinte e a Constituição determina que ela seja votada até 17 de julho, antes do recesso do meio do ano do Congresso. Sua função é definir as metas e prioridades da administração federal, tratar das alterações das normas tributárias, fixar parâmetros para as despesas dos poderes e autorizar aumentos dos gastos com pessoal.

Além disso, a lei deve conter também as metas de resultado primário, com equilíbrio entre receitas e despesas, as transferências de dinheiro aos setores público e privado e o contingenciamento de recursos.

Embora a LDO oriente a elaboração do Orçamento para o ano seguinte, é na Lei de Orçamento Anual (LOA), que estão detalhadas as fontes de receitas e as despesas. Pela Constituição, o Orçamento da União deve ser aprovado anualmente até o início do recesso do Congresso, em 17 de dezembro.

Fundo eleitoral

O substitutivo ao PLDO 2022 trouxe uma novidade que gerou polêmica no Congresso: ele cria uma fórmula para o cálculo do montante a ser repassado ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha. O cálculo aumenta em cerca de R$ 3,27 bilhões o valor a ser repassado ao chamado Fundo Eleitoral.

Na LDO de 2020, último ano eleitoral, não consta fórmula para cálculo dos recursos a serem transferidos para o fundo. O valor de R$ 2,03 bilhões foi definido internamente pela Comissão Mista de Orçamento e aprovado pelo Congresso. À época o governo havia proposto R$ 2,54 bilhões mas a repercussão foi bastante negativa e os parlamentares reduziram.

Desta vez o relator definiu que o fundo deve receber a soma de 25% do valor das emendas de bancada dos dois últimos anos acrescida dos recursos já destinados pelo Tribunal Superior Eleitoral, o que deve dar R$ 5,3 bilhões, segundo os consultores. Mas o relator destacou que a definição do novo montante será feita na Lei Orçamentária Anual (LOA), que o Congresso vota no segundo semestre.